【轉】一帶一路、亞投行、以及台灣的機會與挑戰

全文轉自想想論壇,分上下兩篇如下。
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亞 投行(AIIB)是「亞洲基礎建設投資銀行」的簡稱,是中國為了支撐其「一帶(陸上絲路)、一路(印度洋)」聯結中國與中亞、西亞、南亞、東歐聯結的戰 略,而提出的金融支撐工具之一。在去年十月二十四日提出,就獲得21個國家表態加入。到今年三月底前,已有四十六個國家申請,表示有意加入成為創始成員 國。在已開發國家中,紐西蘭是最早提出要申請加入的非亞洲國家(2014年12月。而新加坡於十月已經加入),但是已開發國家開始大量表示出興趣時,是在 三月十二日英國對外公開表示有意加入後才出現的,自那時後,包括德、法、義、瑞士等紛紛跟進,之後包括南韓、澳洲等亞太經濟發展較好的國家,也都向北京提 出意向書表示有意加入。

亞投行成員背景與發展狀況

根據中國財政部在4月1日官網公佈的資料,有30國成為亞投行意向創始成員國。其中,不是亞洲國家的有大洋洲的紐西蘭,以及歐洲的盧森堡、瑞士、英 國共4國。其餘26個亞洲國家為孟加拉、汶萊、柬埔寨、中國、印度、印尼、約旦、哈薩克、科威特、寮國、馬爾地夫、馬來西亞、蒙古國、緬甸、尼泊爾、阿 曼、巴基斯坦、菲律賓、卡達、沙烏地阿拉伯、新加坡、斯裡蘭卡、塔吉克、泰國、烏茲別克、越南等26國。另外,德國、法國、義大利則分別在四月一日與四月 二日獲得核准,成為意向創始成員國。

至於已正式提出申請,等待成為意向創始成員國的13國,分別為亞洲的南韓、土耳其、喬治亞、吉爾吉斯,歐洲的奧地利、荷蘭、丹麥、芬蘭、俄羅斯、瑞典,大洋洲的澳洲,非洲的埃及,以及南美洲的巴西。

此外,香港也已表達加入亞投行的意願。香港在3月30日就以中國代表團成員身分,參加在哈薩克阿拉木圖舉行的亞投行第3次籌建會議。

至於仍未加入亞投行的國家中,包含七大工業國(G7)中的美國、日本、加拿大。換句話說,G7中有四國已提出申請加入亞投行。

亞投行創始意向成員,以及其他擬加入國家分布情況。(圖片來源:維基百科)

根據亞投行規章,3月底前未能申請加入亞投行的國家,日後只能以普通成員國身分加入,無法成為創始成員國。而亞投行籌建工作計劃則顯示,各成員國計劃在今年中商定「亞投行章程」終稿並簽署,再由成員國批准生效,預定今年(2015)底前正式成立亞投行。

「一帶一路」路線經過國包括荷蘭、德國、義大利、俄羅斯、土耳其、伊朗、塔吉克、烏茲別克、吉爾吉斯、哈薩克、中國新疆(一帶),以及義大利、希 臘、埃及、肯亞、斯裡蘭卡、印度、馬來西亞、印尼、越南(一路)。從「亞投行」目前提出有意參與的成員,與「一帶一路」路徑經過國交叉分析,發現「一帶一 路」涵蓋路線的國家中,只有肯亞與伊朗不在亞投行初始會員中。肯亞沒看到提出申請,伊朗則是被婉拒。

從這邊可以發現「亞投行」與「一帶一路」的參與者存在若干差異。首先,並非所有「一帶一路」會經過的國家都在亞投行中。伊朗提出參加亞投行意向要 求,但被中國婉拒,而肯亞則根本沒有提出。前者會被中國婉拒的理由應與亞投行希望或取西方國家資金的支持有關,而伊朗目前是被制裁,且核武談判也可能出現 變數(北韓也提出申請入亞投行,但被中國明確拒絕)。而參加亞投行要提供資金,不是作為資金的主要受援者,估計這可能也與肯亞遲遲未提出加入亞投行有關 係。

其次,亞投行有二十一個不算是亞洲的國家(埃及、俄羅斯都算是橫跨兩大洲的國家),除開荷蘭、德國、義大利這三個「一帶一路」預定會經過的路線外, 剩下十八個國家基本就是出資國,因此出資國的權益為何就變得很重要。有人說中國放棄了否決權才爭取到英國願意加入亞投行,但實情似乎不是如此。

投票權與出資額度的規定

根據維基百科的資訊,亞投行雖然內容規章不明,但從媒體報導來看,亞投行治理最核心問題的投票權,實際上分為兩個部分:一部分是亞洲區域內國家和地 區所佔有的75%,另一部分是區域外非亞洲國家和地區佔有的25%。亞洲區域內國家和地區的投票權將通過GDP、人口等一系列指標來決定。這與世界銀行、 亞洲開發銀行根據出資佔股比例決定投票權截然不同。

根據現有章程《籌建亞投行備忘錄》:亞投行的法定資本為1000億美元,初始認繳資本目標為500億美元左右,實繳資本為認繳資本的20%。並且亞 投行多邊臨時秘書處秘書長金立群也做出了「在初創階段中國的出資額可最高達50%」的保證。而據日本媒體的推算,中國的出資額約為35%~40%,即使日 本加入亞投行亦不會低於30%。

亞投行以GDP與人口比例,而不是根據出資所佔股本多少來決定投票權,與World Bank、IMF等既有類似組織的操作方式非常不同,這是美、日等國有疑慮的主要原因。這個規程基本就是以確保中國佔主導地位為考量,不具分享性與合作性,更沒有透明度。

當然,美日更對亞投行的地緣經濟戰略的意涵更是十分敏感,認為這是為支撐中國「一帶一路」策略提供融資,為的是要建立以中國為主導的新歐亞聯盟。讓 美日等國成為孤立於歐亞大陸的孤島或離島,同時認為與中國的金磚五國新開發銀行等機構聯合起來,就是為了要與既有的亞洲開發銀行(ADB)、世界銀行 (World Bank)、國際貨幣基金會(IMF)等競爭,意圖改寫既有的國際金融與經濟秩序。

美國雖然是基於地緣戰略理由,一開始積極要求其他國家不要加入,但亞投行的不透明性,以及不照既有國際開發金融體系的遊戲規則處理等,這些都是真正 的問題,不能說這是美國心有不甘,只是為了保障其一極獨大的操作。如果開發貸款的規則不透明,也不受監督,則這些開發貸款就會淪為十足赤裸裸的強權遊戲, 對於人民生計與福祉的促進毫無助益,甚至更會惡化情勢。這比現在已經為人所詬病的世銀、亞銀等操作更為嚴重十倍以上。如果亞投行開啟了新的方便之門,這個 國際融資很可能變成強權與其統治當局個人的洗錢金庫。而這會是非常嚴重的問題。

前面有提到,亞投行只是中國對「一帶一路」的金融工具「之一」。除了亞投行外,中國還有其他的金融工具,這些包括資本額為一千億的「金磚五國新開發 銀行」、四百億的「絲路基金」、於2010年成立,已經有了十億,但希望可以募資到一百億的「中國-東盟投資合作基金」、以及2012年在上海合作組織下 成立,總額度有一百億的中亞基建貸款基金等。

因此亞投行的問題就不只是亞投行,包括金磚銀行、絲路基金等,都可能附從於亞投行的操做。導致亞投行的效應出現擴散效果。

但是在英、德、法及其他歐洲國家紛紛加入後,才開始改口宣稱樂觀其成,並表明願意與中國在亞投行合作。

英國因TTIP談判與美發生齟齬,以亞投行反將一軍

美國一開始對亞投行反應不積極,還要求其他國家不要加入。一開始的加入者除了紐西蘭與新加坡外,都是亞洲的開發中國家,已開發國家並不熱中。但是3 月12日英國公開表示有意加入後,才引發歐洲國家的跟風,並讓美國積極部署的抵制措施功虧一簣。有一說是英國希望爭取倫敦成為人民幣的離岸中心,因此以加 入亞投行向中示好。英方的說法則是既然美國那麼擔心治理與透明度問題,就應該選擇加入以取得改變規則的入場券,而不是留在外面批評。但美國安會私下放話給 《金融時報》批評英國的作為(台灣民眾對這個場景應很熟悉),英國對此回應表示,透過加入以在內部處理,才能協助對美國所關切議題的處置。但老實講,後者 比較像是為了其已經加入的決定找個說法,畢竟英國外交部對首相的決定並不認同。

比較可能的發展,是在美國與歐洲的TTIP談判中,美國並未對金融服務業開放,此舉讓僅剩金融產業的英國十分不滿,加上2010年卡麥隆總理上任後 被外界解讀為是以貿易為重點的外交(Trade Driven Diplomacy),美英的戰略夥伴關係也未出現重要進展,與當年布萊爾費盡心思與克林頓、小布希建立個人關係以處理英美同盟議題的態度非常不同。因此 也有一說,認為英國是以亞投行向美國報其在TTIP吃悶虧的冤仇。畢竟對英國來說,認為到年底前還有冗長的協商過程,如果在年中定案的章程對英國不利,或 英國評估認為無利可圖,一樣在日後可透過國會否決而不加入,或有年底自主決定退出的空間。

美國是到了英、德、法及其他歐洲國家紛紛加入後,在眾人的攻擊下,才開始改口宣稱樂觀其成,並表明願意與中國在亞投行合作。

亞投行是中漲美消的訊號嗎?

從表面上來看,中國在亞投行的表現取得不少歐洲國家的加入,甚至在亞太地區,包括菲律賓、新加坡、印度、印尼、澳洲、紐西蘭、韓國等美國盟邦或友好國家也都表態要加入,著實讓美國面子掛不住。坊間自然充滿了中國聲勢上漲,美國勢力消風的解讀。但事實可能並非如此。

一帶一路示意圖

美國在此事態度前倨後恭,信用度大打折扣,區域威信的失分是必然;但另一方面,中國尋求建立「亞投行」以支撐其「一帶一路」的選擇,也不見得中國就 是國力有多麼堅強,是如何取代美國的國際信用度。中國此舉更可能顯示其雙邊外交未竟其功,以及中國自身國力的不堪負荷,所以對於一帶一路的基礎建設處理, 就不再以合適於外交操作的雙邊方式進行,而改採多邊架構,這一方面會把自己綁在國際多邊的安排中,接受其他國家的檢驗,但同時也因此可引進其他國家的資金 協助自己完成其戰略目標。在某個程度這也表示中國在提出「一帶一路」的概念後,其他國家對此疑慮仍在,因此北京才打算以屬多邊性質的「亞投行」,來消減外 界對中國的疑慮。

此外,亞投行資本額訂在一千億美金,中國宣稱願意出到最多是五百億,但與亞洲開發銀行的1754億美金(2013年底)相比,仍有相當差距。因此要 能在規模經濟上有效對抗亞銀是不太可能。但從中國過去的歷史來看,亞投行的援助規範可能非常鬆散且任意,與亞銀、世銀等相對有規程相比,直接會影響的是亞 洲一些國家申請援助的風氣與方式,這些國家在發現有新的管道下,不太會願意配合世銀、IMF、亞銀等之人權或勞動標準等改善之要求(即便這些要求對勞工團 體來說也還是遠遠不足的),更可能導致世銀、亞銀等為了競爭合作的機會,在未來也開始考慮降低要求標準等。當然這些國家也因此較易成為會中國在國際上合作 對抗美國的夥伴,而其導致援助體系標準與概念的破碎化,是更需要注意的問題。

亞投行議題凸顯歐洲的弱勢

有人說亞投行事件反應了中漲美消的趨勢,但實際上中國實力沒有這麼快上漲,美國力量也沒這麼快消風,但真正出現消風與需要憂慮的,反而是歐洲。對於 一個組織規程不明,金額也不是太大,投了錢後自己還可能發言權會喪失的金融機構,對這種風險甚高且獲利不明確的投資,竟然各國還爭先恐後加入,且歐洲還不 是以一個對其更有力的歐盟整體方式加入,而是重新回到歐洲各國各自決定的態勢。使其對中國在缺乏歐盟整體態勢下,讓個別國家的議價籌碼被大幅限縮。其所顯 示的,是歐洲內部的團結問題十分嚴重,意見分歧,大家各掃門前雪,合作的態度有限,與美國的互信更是出狀況。因此亞投行反應的,與其說是中國國力上漲,美 國走下坡,還不如說是歐洲的弱化已經是個嚴重問題,而且這個弱化效應還在持續發酵中。

「一帶一路」是否會因亞投行的成立而積極發展?

因為亞投行是支撐「一帶一路」建設的重要融資機構,因此亞投行的影響力與成效,就要看「一帶一路」的效果與前景。「一帶一路」是否因亞投行的成立就會有積極發展,這個答案並不是那麼確定。

習近平在2013提出「一帶一路」,基本上是將中國從江澤民時代的「西部大開發」做個向中亞國家的延伸、也把胡錦濤為了突破能源輸送的「麻六甲難 題」而採取的印度洋珍珠鍊戰略等,結合在一起,並與之後中國能為了取得中亞的能源與天然氣管道輸送而採用的政策聯結,給與一個戰略的術語包裝。畢竟中國在 這段期間,又是提絲路基金,又是提中國─東盟投資合作基金,又提中國─中亞基建基金,之後還有金磚五國新開發銀行等,更不要提在中亞的油氣管線,在中南半 島與印度次大陸的高速鐵路計畫等,這些東西林林總總,需要一個上位的戰略統稱,不然就缺乏一個統一的認識指導。

但這個過程也顯示這更像是由下而上,將既有的計畫重新包裝的處理,而不是從上而下的頂層設計。邏輯性的不一致自然在所難免,掛一漏萬的情形也所在多有。

在這其中比較有名的例子,是巴基斯坦的瓜達爾港(Gwadar Port)。中國從2001就對這個港投下巨資,改造其成為軍民兩用的港口,其作為更引起印度的高度緊張。但去沒有在「一帶一路」的計畫中。孟加拉的 Chittagong港、緬甸的實兌港、也都沒列在「一帶一路」中,反而是從來沒聽到的印度加爾各答、馬來西亞吉隆坡等名列其中,其間的差異就值得探究。

此外,「一帶一路」牽涉到的國家與地區往往都是戰亂頻仍,烽煙四起的混亂地區,搞基建的難度很高,否則世銀、亞銀等怎就進去了,不會等到中國。就以 前述中國在巴基斯坦耕耘許久的瓜達爾港來說,由於其臨近恐怖主義與強悍部落根據地的巴魯支斯坦省Balochistan,導致無法運送巴基斯坦內部的資源 到瓜達爾港,使這個港反而成為波斯灣外圍的港口,具備西印度洋、波斯灣、紅海等的轉口貿易,但無法將中亞或中東的資源運出。斯里蘭卡近期選舉的發展,也形 同讓中國的投資付諸流水。因此「一帶一路」的不確定性很高。

中國很喜歡對外畫大餅,開出願意投入幾百億的基礎建設支票。有人說亞投行剛好可以將中國的過剩產能向外輸送,一方面消耗這些產能,二方面強化其經濟 聯結,使中國對其影響力大增,三方面還能藉由在基建合作的機會,深化對這些地區的外交籌碼。但觀察中國在拉美與非洲的建設,往往中國因無法滿足其金援承 諾,加上又喜歡以當地的自然資源做為支付中國為其建設基建的酬勞,引起了當地人民擴大抗爭,反而增加中國與當地的矛盾。此外,亞投行雖然有多國的資金,但 如何經營是大未知數,是否亞投行資金都投入「一帶一路」也會有疑問,至於投入後的商機可能也不清楚。

「一帶一路」-中國西向聯俄抗美,還是中國不敵美國的東方圍堵而被迫西向?

習近平「一帶一路」在提出前其出訪的第一個國家是俄羅斯,不選美國,在「一帶一路」提出後,中國也主辦「亞信會議」,提出亞洲人自己管理亞洲事務, 頗有以此向美較勁,分庭抗禮的味道。加上俄羅斯在歐美因烏克蘭問題而對俄展開經濟制裁後,與中國簽下三十年的天然氣合約,並積極配合中國呼籲建立「金磚五 國新開發銀行」,俄中結盟的勢頭甚為兇猛。因此當中國提出「一帶一路」後,外界開始認為中國是透過這個操作建立橫跨歐亞的大陸聯盟,中俄聯手對抗重返亞 洲,在東亞、東南亞、南亞與中國處處對立的美國。

但有另一說,認為中國實際上是無力對抗來自美國組織的東南西方包圍網,因此利用俄羅斯被歐美制裁無力抗拒,以及美國自阿富汗撤軍所遺留的真空,積極 向西發展,並想利用歐洲與美國的商業利益矛盾,因而提出「一帶一路」。「一帶一路」在此是中國放棄在東方對抗美國,而決定將資源西移,意圖強化中國與中 亞、西亞、以及歐洲的聯繫,以延伸中國與美國常其對壘的戰略空間。「一帶一路」的基建內容包括「鐵公機」與油氣管線,在某種程度而言,似乎是中俄伊等三個 歐亞大陸強權對抗美日英等海洋強權的結盟,有點像當年德皇威廉二世以3B戰略對抗英國的3C戰略。

但不管中國是無力對抗美國而尋求西向,還是中國有意與俄羅斯合作抗美而主動西向,「一帶一路」計劃實際上會帶來的,是俄羅斯在中亞影響力的大幅下 降,被中國所取代,這個發展的結果,是在油氣管線上,還是在鐵公路運輸上,都提供了這些前身是蘇維埃加盟共和國的中亞國家上,一個獨立於俄羅斯的對外與對 內相互聯繫與合作的空間。這個結果肯定會加深俄羅斯與中國的矛盾。現在因俄羅斯面對美歐等國的經濟制裁自顧不暇,油價又屢創新低,所以明明知道「一帶一 路」的結果是使中國在中亞攻城掠地,但也徒呼負負莫可奈何。

照理講「一帶一路」想要達到讓中亞成為中國有效的戰略倚靠,並深化與俄羅斯的戰略合作關係,但實際上卻深化俄羅斯與中國的潛在矛盾,加速彼此在中 亞、南高加索地區的競爭關係。如果是這樣,有可能俄羅斯會利用其在中亞地區的政治影響力,暗地增加這些基建計畫的難度與金額,迫使中國尋求與俄羅斯的合 作,並在油氣管線上被迫多開新的閘道,甚至可能關閉既有的計畫,導致「一帶一路」的複雜度大為提高。

美國的因應與台灣的機會

美國在亞投行吃了悶虧,其因應之道,往往會採取雙管齊下的作法。一方面美國會與中談判,看日後是否要加入,以及如決定要加入,是要如何加入等,並且 在這段期間與亞投行談亞銀、世銀等與其合作的關係。二方面美國會改革與強化既有的亞銀、亞太經合會、IMF以及世界銀行等單位的能力,以避免其好不容易經 營的領導地位被亞投行分庭抗禮,甚至美國對TPP的談判速度與願意讓步的幅度也可能會增加。台灣無法影響前者,但卻能夠利用後者,這正是可能的機會所在。

有人說台灣必須加入亞投行,否則就會在區域經濟整合被邊緣化。但是亞投行與邊緣化議題無關,台灣不會因為不入亞投行就失去區域經濟整合的機會,能否 在區域經濟整合發揮,重點還是在於台灣加入TPP的前景。此外,加入一個以中國為主導的多國銀行單位,台灣在主權地位上可能連亞銀模式(中華台 北,under protest)都會守不住,而台灣可以投入的金錢也無法大可以影響亞投行的決策,則這樣的投入只是浪費資源,徒增壁紙,既然這樣,為何要湊這個熱鬧呢?

更糟糕的是,一旦台灣對北京主導下所使用對台不利的身分,因為想加入而「不承認也不反對」的話,我們在亞銀要拿什麼理由持續「under protest」?中國如果拿台灣在亞投行「不否認」的身份安排,開始要求亞銀、WTO、APEC等比照辦理,我們又有什麼可以表示反對的理由?這個主權 身分流失的國際擴散效應,馬政府有沒有過思考呢?

有人說美國現在已改變立場,很有可能加入,因此美國一旦加入,但台灣還是沒進入,台灣就玩了。台灣是否就因為「美進台未進」就會完蛋了呢?道理很簡 單,美國加入大概會有兩種情形:要嘛投入大筆資金進入,意圖稀釋中國的領導權;或是象徵性投入幾十億,重點只是在於確保亞投行不會挑戰亞銀的地位。

對前者來說,台灣只要以普通會員身分加入,畢竟只要能取得美國的支持,可能對於台灣的加入會有更合理的安排。如果是後者,台灣就更沒必要投錢入茫茫 大海中,因為美國肯定不會為亞投行背書,台灣投入的錢就真的會變成壁紙,加入反倒是衰。無論是哪一種考量,其結果都是現在無須加入。

就總體而言,美國吃了悶虧後,一定會有反制亞投行的作為,特別是在強化既有的組織上,可能會著力更多。台灣應該與美日積極溝通,針對其在亞銀、世界 銀行、IMF、APEC、WTO、TPP等可能的發展對案,尋求提升台灣在這些對案的位階與經濟機會,以此作為加強台灣與美、日、加拿大等國深化合作的契 機,提出台灣希望要有的東西,並支持美日等對既有組織改革的方案。台灣要做的不是去期待加入一個屬未知數的亞投行,而是鞏固已經是會員會是有發言權的既有 多邊組織。這才是務實且較有效的因應之道。

亞投行國家地圖一覽

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